1999年我國進入老齡化社會，成為世界上老年人口最多的國家，老齡化速度甚至超過許多發達國家。2016年末我國60周歲及以上人口為23 086萬人，占總人口的16.7%。數量龐大的老年人必然伴隨巨大的養老需求，我國作為“未富先老”第一大國，所面臨的養老問題必然比發達國家更難解決。

從老年人權利保障的角度分析，養老主要有“誰來養”“養不養”“怎么養”和“養的怎么樣”4方面內容。本文將依據上述4方面內容，對我國養老現狀及社區養老現狀進行分析。

1 我國養老現狀

1.1 “誰來養”

（1）依據養老支持力或供養力劃分，養老方式主要有3種：家庭養老、自我養老、社會養老，越來越多見的商業養老（如商業養老機構等），因其資金絕大部分來源于家庭，也被認為是家庭養老的一種形式。但筆者認為商業養老在養老場所、照護提供人、服務內容等諸多方面均與家庭養老有較大差別，故本文將其獨立出來進行討論分析。

(2)依據服務提供人員劃分，養老又可分為正式養老和非正式養老。前者是指專業機構的專業人員提供服務，后者是指家庭成員、親朋鄰居和志愿者等提供服務。前者可理解為機構養老，涵蓋商業養老及社會養老；后者可以理解為居家養老，涵蓋家庭養老及自我養老。

1.2 “養不養”

1.2.1 家庭養老

家庭養老是中國最為傳統的養老方式，并且會在將來很長一段時間繼續占據主流地位。但是，由于我國“四二一”結構家庭、丁克家庭、失獨家庭、空巢家庭等特殊家庭的增多，家庭養老功能正在逐步弱化。

據衛計委《中國家庭發展報告(2015年)》數據顯示，我國2~3人的小型家庭已成為主流，占調查家庭總數一半以上；空巢老人占老年人總數的一半，其中，獨居老人占近10%；而有65周歲及以上老年人的家庭在2014年時就已超過20%。因此，家庭養老難以承擔如此重負，養老方式變遷不可避免。

1.2.2 商業化養老

目前我國多數傳統的養老院和養老機構位于郊區，遠離老年人的家庭，使老年人被迫與親友、社會割離。不同養老院和養老機構照護水平層次不齊，醫療水平有限，加之養老服務行業的公益性大于商業性，民間資本對養老領域的投資較少，多數機構硬件設施較差。部分老年人表示居家養老缺乏健康服務，去機構養老感覺“被社會拋棄”。

全國老齡辦副主任吳玉韶也表示，養老機構應該是老年人的最后一道選擇。因此，傳統的養老院和養老機構不能作為我國未來養老方式的首選。

1.2.3 自我養老

自我養老是指老年人經濟獨立、生活自理和精神自強，以依靠自己為主；而當這三項中的某一項或兩項失去自立而需要家庭、社會或國家提供服務或幫助時,自己仍有資源存量與之進行交換，不至于造成家庭或社會的負擔。

顯然，自我養老對于老年人的經濟能力、自主能力、健康水平等方面均有較高的要求。

1.2.4 社會養老

社會養老主要是通過建立社會養老基金對老年人合理贍養的一種方式。隨著我國人口老齡化趨勢日益加重，社會養老的負擔也日益增大。財政部社會保障司指出，2015年我國企業職工基本養老保險費收入低于支出，財政對此補貼達3 893億元，比上年增長19.1%。政府、企業、社會均已感到養老保障方面的壓力逐漸加大。

上述4種養老方式雖然具有其存在的意義，但隨著我國老齡人口的急速增長，這4種方式均不能承擔起我國養老的重任。

2 社區養老能否承擔我國今后養老重任

近年來，一種新的養老方式被反復提及-社區養老，即“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老方式。WHO《關于老齡化與健康的全球報告》指出，老年人應當享有安全、獨立、舒適地生活在自己家庭和社區的權利。

定位于社區，將居家養老與機構養老相結合的社區養老對老年人最有利，而且社區養老可減少養老相關衛生服務支出，具有一定經濟優勢。

2.1 社區養老“怎么養”

社區養老既不能按養老支持力或供養力區分歸類，也不明確屬于正式養老或非正式養老服務中的一種。其本質是以社區為平臺，整合居家養老和機構養老，即給居家養老或者機構養老服務一個依托，讓提供養老服務的機構在社區里工作。

目前，社區養老的實施形式主要有：

（1）養老機構進駐普通社區：該種方式目前最為多見。北京市養老照料中心及驛站采用的是公建民營模式，場地由政府免費提供，而后交由企業低償運營。該類機構的優點是老年人距離自己或子女的住所近，費用較低；缺點是該形式本身不配備醫生團隊，僅有護理人員，醫療活動需向社區衛生服務機構購買或轉送至綜合醫院進行。

（2）老年人入住養老社區：該種社區與既往養老院模式存在一定的相似之處，老年人以租住或會員形式入住養老社區，即可享受上門護理、家政等服務。

（3）老年人購買養老房產：該類社區養老采用“養老+地產”的開發形式，其核心為適老性設計，同樣能夠提供護理、家政等服務。

后兩類社區養老具有較多的相似點，其優點是社區設計核心為養老，無論文化氛圍還是房屋構建，均會考慮老年人的需求，社區內多引入專業醫療機構；而缺點是費用較高，距離子女較遠。而入住機構的費用目前主要由家庭及個人承擔，其間發生的醫療費用符合醫保條件的可由醫保報銷。

2.2 社區養老“養的怎么樣”

不同養老模式下，老年人的生活質量、身心健康水平有顯著差異。部分研究顯示，機構養老者在生活能力、身體健康、心理健康方面均不及居家養老者，可能與養老機構遠離老年人原有生活環境有關。但另有調查認為，機構養老者在生活活力、生活質量方面優于居家養老者，考慮與養老機構有更多的活動項目有關。

由此可見，居家養老與機構養老各有利弊。而社區養老試點實踐顯示，社區養老將居家養老與機構養老相結合、將生活照料與醫療保障相統一，在老年人熟悉的生活環境中加入專業的、多元的服務項目，為老年人提供更舒適、安全、經濟的養老照護服務，于老年人身心健康均有益處。

2017年5月13日“一帶一路”國際合作高峰論壇上，北京市民政局副局長李紅兵表示，目前北京市通過213家社區養老照料中心以及周邊養老驛站向110余萬居家老年人提供養老服務。社區養老照料中心主要服務于失能人群，養老驛站則主要針對獨立老年人。二者的服務內容均包括日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂、心理慰藉6類基本服務項目及其他拓展項目，確保老年人老有所養、老有所樂、老有所醫。

3 社區養老存在的制約問題

我國社區養老仍處于起步階段，與之相匹配的法律支持、資金保障、服務水平、服務設施等問題均亟待解決。

3.1 法律支持

美、英、日等發達國家均選擇了社區養老模式，并制定相關法律予以支持。我國新修訂的《中華人民共和國老年人權益保護法》寫入了社區養老的相關內容，彌補了之前法律在社區養老方面的缺陷，為社區養老機構和老年人在社會服務、宜居環境、參與社會發展和法律責任方面的權益提供保障。

但是，現有法律制度仍存在明顯不足，表現為：

（1）政策規范不清：現有法律并未對相關政策做出具體規范，使得相關政策落實成效欠佳；

（2）職責定位不明：現有法律對政府、社區、個人、社會等各角色的定位、職責有待進一步明確；

（3）法律條目模糊：對于社區養老機構和老年人權益保護方面的許多內容不夠具體，獎懲制度、監管機制、發展目標等諸多方面無具體條目。

因此，我國政府應進一步完善相關法律，為社區養老的發展提供切實保障。

3.2 資金保障

充足的資金保障是社區養老發展的基礎，因此，開拓資金來源渠道、保障資金充足具有重要意義。

當前我國養老資金來源有：

（1）醫保基金：2015年國家衛計委表示，部分醫養結合費用將考慮納入醫保范疇之中，但這并不能解決絕大多數的費用問題。因此，要求醫保基金完全承擔養老照護費用不能實現。

（2）個人積蓄：個人（或家庭）積蓄是目前許多老年人養老資金的主要來源，但隨著現代家庭結構的改變，以及養老質量需求的提高，個人（或家庭）積蓄已難以擔負起多個老年人的長期養老費用。

（3）長期護理保險（LTCI）：LTCI是各國解決長期護理問題的一種重要而有效策略，在多個發達國家均有其成熟的運行體系。目前，我國LTCI已在青島、北京、上海等多地試點運行，而LTCI的籌資模式成為建立長期護理保險制度面臨的主要問題。

綜合以上問題，參考多個發達國家發展成熟的養老資金保障體系，我國應盡快建立LTCI，其籌資應結合個人繳費、財政補助、醫保基金劃轉、社會捐助、單位繳費等資金來源進行。

3.3 服務水平

社區養老是包括生活護理、家政服務、醫療養護及精神慰藉等多方面內容的綜合服務。服務水平是老年人與家屬選擇養老機構時最關心的。

目前，我國社區養老機構均在努力提高服務水平，但由于專業護理人員、專業心理咨詢師的缺乏，其服務水平仍然有待提高。設計專業的培訓項目、培養一批專業的養老護理人員，提高待遇、吸引專業人員進入養老機構工作十分必要。而與專業醫療服務提供者的合作同樣重要，例如養老機構與社區醫院簽約、請公立醫院人員入駐、投資建立自己的醫療團隊，或者直接由醫院經營社區養老機構等方式均不失為較好的解決方案。政府也有責任鼓勵并扶持專業化、優秀連鎖養老機構服務品牌發展。

3.4 服務設施

社區養老的順利實施還需要場所占地、房屋設計、通訊網絡等基礎服務設施的建設。2016年北京市正式印發《社區養老服務驛站設施設計和服務標準（試行）》，從設施設計標準、服務管理標準等方面對本市社區養老服務驛站做出了相應規定，養老社區及養老地產也以適老性為核心進行建設改造。但是，社區養老主要在于居家養老和機構養老相結合，因此老年人家庭的適老性改造同樣重要，相關部門仍應加強推進有老年人家庭的適老性改建工作。同時，應在北京、上海等市設施實施的過程中總結經驗及問題，為全國性的政策制定提供參考。

4 小結

我國老齡人口的逐年增加帶來了巨大的養老需求，而既往的家庭養老、商業養老、自我養老、社會養老均難以擔負起這一重任，社區養老無疑是當前最為適宜的養老模式。為了彌補社會巨大的養老缺口，給老年人提供質優價廉的養老服務，筆者認為應借鑒發達國家成功經驗，探索出符合我國的社區養老服務體系，具體表現在完善相關法律、提供法律支持，建立LTCI制度、采用多種籌資渠道，提升服務水平、發展優質連鎖養老機構品牌，改良場地設施、推進家庭改造，并將社區養老服務推向全國。