2023年，家庭照護床位服務已在黃浦全區(qū)十個街道鋪開推廣。作為一種新的養(yǎng)老模式，它既有廣闊的發(fā)展前景，也面臨一系列具體的現(xiàn)實困境。

為了全面了解家庭照護床位服務項目的實施效果，華東理工大學團隊受黃浦區(qū)民政局委托，開展了關于家庭照護床位服務試點政策效果評估的課題調研。

希望在分析總結當前推進成效和問題的基礎上，提出更加符合實際情況的公共政策建議。

新事物，宣傳推廣需要更“給力”

記者：“家床”還處在初級推廣階段。您覺得推廣的難度在哪里？

課題組：我們在調研過程中發(fā)現(xiàn)，老百姓首先會問，是不是政府項目？現(xiàn)在遇到一個人做推介，大家第一反應“是不是騙子”。所以推廣過程中，相關職能部門、街道、居委會出面十分重要。

有的街道社區(qū)干部上門推介，有的街道安排在一些社區(qū)活動中集中“擺攤”，效果比較好。

新事物推廣階段，大家知曉度還不夠高，加大“家床”的宣傳覆蓋面，離不開社區(qū)干部。

記者：從情理上來說，機構養(yǎng)老能提供的服務，如果居家養(yǎng)老也能實現(xiàn)，那么大部分中國老人首選還是居家，會不會對機構養(yǎng)老形成壓力？

課題組：在上海“9073”的養(yǎng)老格局下，居家養(yǎng)老仍是大多數(shù)老年人的主要選擇。部分老人對養(yǎng)老院生活還有一種恐懼感。

而“家床”服務要求承接主體必須有機構養(yǎng)老運營經(jīng)驗，是讓老人在家里享受“類機構”的照護服務。當老人熟悉“家床”服務后，同時也能幫助老人消除對機構養(yǎng)老的刻板印象。

選擇居家養(yǎng)老還是機構養(yǎng)老，主要還是根據(jù)老人的身體狀況和家庭情況來決定。同一個運營主體，不同方式之間還能更方便轉介。

“家床”服務可以推動居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老更好聯(lián)動。一方面，“家床”作為一種整合服務，以養(yǎng)老服務機構為樞紐，可充分調動老年人床邊、身邊、周邊的養(yǎng)老服務資源，提高老年人居家養(yǎng)老的可及性、獲得感。

另一方面，調研發(fā)現(xiàn)，2022年后，大部分養(yǎng)老機構床位入住率普遍較低，部分原因是養(yǎng)老機構服務功能較為單一，能級有限，對于機構養(yǎng)老的剛需人群，比如失能、部分失能以及患有認知障礙的老年人缺乏專業(yè)照護人員以及配套設施設備。

可以利用這個窗口期，對服務能級不高的養(yǎng)老機構進行結構性功能優(yōu)化，增加護理型床位和認知障礙照護床位比例。

記者：許多人搞不清楚“家床”與其他養(yǎng)老項目的區(qū)別，由此引發(fā)一系列困惑，如為什么不能像“長護險”那樣持續(xù)補貼？為什么自費比例比“長護險”高很多？

課題組：在試點“家床”之前，由政府主導的居家養(yǎng)老服務主要有兩種，一是由各區(qū)居家養(yǎng)老服務中心對低保低收入且經(jīng)老年照護統(tǒng)一需求評估獲得照護等級的困難老年人，安排居家養(yǎng)老護理員上門提供照護服務。這是一種兜底保障服務。目前，黃浦區(qū)居家養(yǎng)老服務中心僅為全區(qū)300余名特殊困難老年人提供服務，且服務對象正在逐年遞減。

二是長期護理保險服務，即“長護險”。由長護險定點護理服務機構提供居家上門照護，對象主要是經(jīng)老年照護統(tǒng)一需求評估，其身體狀況達到二至六級照護等級且在評估有效期內的本市參保老年人。

“長護險”大部分由醫(yī)保支付，個人自費比例較小，目前自付平均價格低于10元/小時，這也是申請熱情高的原因之一。

“長護險”是一種社會保險制度，而“家床”是一種養(yǎng)老服務模式，兩者性質不同，服務模式也不同。

長護險已經(jīng)被納入上海市基本養(yǎng)老服務清單（2023版），服務對象需要經(jīng)過專業(yè)認定評估，有一定的門檻。

“家床”是一項普惠養(yǎng)老服務，目前主要遵循市場供需關系，進行市場化運作。60周歲以上、有居家照護需求的老年人，理論上家庭愿意自費購買服務即可享受。部分街道給予補貼，是出于在試點階段讓更多人先接觸、了解“家床”這個項目的目的。

兩者服務內容也有所不同。“長護險”有42項規(guī)定服務內容，主要包括基本生活照料和常用臨床護理，其中并不包括做家務、燒飯等。并且，服務時長只能每天1小時，如評到較高護理等級的老人，還是得把每周6小時分配給每天1小時，對老人來說，這點時間依然不夠。

“家床”服務內容更豐富，服務方式更靈活，更能滿足個性化照護需求。老人通過疊加“家床”，選擇自己所需的服務包，可以補足對照護時長的需要，還可以享受“長護險”服務無法提供的，包括助潔、助餐、陪醫(yī)、陪夜、應急救援以及心理慰藉等服務，滿足了其對家庭養(yǎng)老的多元需求。

難點多，期待標準化、規(guī)范化

記者：執(zhí)行過程中，遇到哪些難點？

課題組：“家床”作為新生事物，目前在上海還處于試點階段。現(xiàn)在區(qū)與區(qū)之間、同區(qū)的街道與街道之間，“手勢”不統(tǒng)一，補貼費用、結算形式各有差異。

不同供應商均有自身成體系的服務流程，運作模式不一，機構文化不一，機構在服務時，從評估情況、設計套餐包、簽訂服務合同到服務監(jiān)管都有一定差異。

“家床”目前還沒有形成統(tǒng)一的管理體系，缺乏規(guī)范化流程。下一階段的發(fā)展，離不開統(tǒng)一規(guī)范的操作流程。這也是課題調研的目的之一。

今年上海市民政局出臺了《關于積極推動本市家庭照護床位規(guī)范發(fā)展的實施意見》，從11月20日起實施。經(jīng)過4年的推廣、試點，黃浦區(qū)正在研究制定出臺本區(qū)“家床”的統(tǒng)一規(guī)范標準。比如，制定操作指引、統(tǒng)一評估標準、規(guī)范協(xié)議文本、建立第三方投訴機制等，希望完善監(jiān)管制度，提高服務質量，形成服務閉環(huán)。

黃浦區(qū)也在進一步研究“家床”的分層式補貼政策。

比如基于服務對象的經(jīng)濟狀況、身體條件等各不相同，未來可進行分層式補貼。尤其對低保、低收入、大病等特殊困難老年群體，可適當拉長補貼周期，做好“家床”與其他補助政策的有效銜接。

在風險防范與質量監(jiān)督管理方面，黃浦區(qū)明年將繼續(xù)探索。比如運用智慧技術手段實現(xiàn)服務全過程監(jiān)管，對于入戶服務人員進行標準化培養(yǎng)，對居家服務機構進行第三方評估和透明度公布等。

記者：市場化項目的自費比例較高，“家床”在實踐過程中，老人自費意愿究竟如何？

課題組：老人對于“家床”的支付意愿取決于可支配收入以及對自身的預期。高于支付意愿的部分主要來自贍養(yǎng)的子女。調研中，一些老人覺得服務好但價格貴，補貼期滿后不想為此繼續(xù)花錢，但是子女往往認為“家床”可以緩解家庭成員照護壓力，化解居家安全風險，付費意愿較高。在付錢這件事情上，代際之間存在差異。

上一代的老人大部分是“苦”過來的，省吃儉用成為一種習慣，培養(yǎng)養(yǎng)老消費的意愿比較緩慢。部分老人的支付意愿存在不確定性。但也有些老人比較滿意，習慣護理員的照料后，表示期滿后即便沒有補貼，也愿意全自費續(xù)簽。

有趣的是，一部分“家床”的堅定使用者是子女。雖然當前老年人的支付意愿集中在300—500元之間，但決策權很大一部分來自老人的子女。

再者中等收入及以上的老人具有更高的支付意愿，且“家床”的定制服務特性更符合中高收入老人的養(yǎng)老安排，這部分老人是重要潛力群體。

所以，“家床”的服務對象仍有巨大的挖掘空間。

記者：有供應商反映，試水階段，建床數(shù)量必須達到一定規(guī)模才能保本。企業(yè)的前期投入不小。在“家床”的前期投入上，有沒有一些經(jīng)驗可供參考？

課題組：運營需要智慧。自2019年上海市啟動家庭照護床位服務試點以來，在4年的推進過程中，黃浦區(qū)基于“三個一點”模式——政府補貼一點、企業(yè)讓利一點、家庭自付一點。此外，注重強化專業(yè)服務供給，鼓勵優(yōu)秀的養(yǎng)老服務企業(yè)參與。

目前黃浦區(qū)的多家服務機構均發(fā)展出了較為穩(wěn)定的服務群體，有一定的口碑與市場基礎，在用戶中產(chǎn)生一定黏性。使用者在街道補貼結束之后，續(xù)約率大約為70%。部分未使用“家床”服務的老年群體也表達要使用的意愿，甚至外區(qū)有一些老人來咨詢服務，這都表明部分老百姓對“家床”抱有非常大的信任感。

分析數(shù)據(jù)顯示，服務對象對“家床”的總體滿意度較高，在服務個性化程度、滿足度、性價比、項目組合靈活度、項目專業(yè)度、體驗感、響應速度、服務質量控制效果等八個方面的滿意度均在95%以上，并表示“家床”切實降低了家庭照護負擔，使居家照料人員得到喘息，一定程度解決了親屬的照護難題。

截至10月底，2023年度黃浦區(qū)累計新增910戶老人簽約“家床”，試點以來累計簽約服務戶數(shù)達1543戶，仍在使用戶數(shù)為1033戶，服務時長超6個月的服務對象續(xù)約率約為70%。“家床”靈活的服務模式，受到了老年群體及家屬的一致歡迎，且已逐步形成自身的特色。

賦能，未來大有可為

記者：如果不考慮價格等因素，“家床”的服務內容能滿足老人居家的大部分需求嗎？

課題組：根據(jù)調研，“家床”符合大部分老人的養(yǎng)老期望。絕大部分老人養(yǎng)老的地點期望在家里。調研中一部分老人之所以退出“家床”是因為過世，這說明“家床”甚至成為一些老人在生命后期的選擇。

記者：有沒有“家床”滿足不了但老人十分需要的訴求？

課題組：“家床”難以解決居家養(yǎng)老對專業(yè)醫(yī)療的剛需。把醫(yī)療服務送到家門口是痛點。

一方面是因為醫(yī)療資源的稀缺性以及服務價格較高。另一方面醫(yī)療器械設備有使用限制，上門可做的醫(yī)療服務客觀上確實有限。

現(xiàn)在也可借助遠程醫(yī)療這一方式，從實踐情況來看，它只能部分解決老人居家醫(yī)療需求。數(shù)字鴻溝，以及當前開發(fā)的遠程醫(yī)療對老人友好度不足等問題，讓老人使用遠程醫(yī)療有一定障礙，如何提高居家老人的數(shù)字素養(yǎng)又成為另一大問題。

黃浦區(qū)有部分街道在探索家庭照護床位和家庭病床“兩床融合”試點工作。但對接二級及以上醫(yī)療資源，需要政府更高層面的整體性規(guī)劃，特別需要各部門協(xié)同。比如老人健康數(shù)據(jù)如何實現(xiàn)跨部門共享，醫(yī)療照護資源與“家床”照護資源如何銜接等。

記者：走訪過程中，還聽到哪些聲音？

課題組：行業(yè)普遍缺男性護理員。“家床”面臨護理員流失問題。“家床”護理員需要能夠適應居家照護的各類場景，具備家政服務、身體照護以及慢性病護理、康復、安全及急救等專業(yè)知識，需要具有較強的職業(yè)素養(yǎng)，但小時服務收入有時候可能還比不上家政服務。

有護理員在“家床”和鐘點工之間，選擇了鐘點工，認為后者工作報酬更高，時間更加自由靈活。

因此建議民政部門聯(lián)合人社部門建立專業(yè)的服務培訓體系，制定統(tǒng)一的專業(yè)等級考評、晉升制度體系和薪酬指導體系，進一步賦能“家床”服務人員，推動相關行業(yè)的規(guī)范化管理和健康發(fā)展。

養(yǎng)老服務哪些依靠政府進行托底保障，哪些進行市場化運作，政府的托底邊界如何達成共識，可能是未來養(yǎng)老領域的大課題。