我國老年人口的不斷增長是養老保障成為一個亟需完善的問題，傳統家庭式養老已不能解決社會養老保障的問題；在國家養老保障體系的構建上政府一直是主要的角色，政府的公共政策對于完善養老保障體系起著關鍵作用，在目前我國養老保障體系并不能取代傳統的家庭養老，因此政府應該加大公共政策實施力度，通過政策規范，稅收優惠，財政補貼，引導市場作用于養老服務等方式促進國家養老體系的完善。

一、問題背景

隨著人口老齡化問題的加劇，老年人口的構成也備受關注。中國發展研究基金會預測從2035年到2050年是中國人口老齡化的高峰階段，根據預測，到2050年中國65歲及以上的老年人口將達3.8億，占總人口比例近30%;60歲及以上的老年人口將接近5億，占總人口比例將超三分之一。面對如此龐大的老年人口規模，如何妥善解決養老問題一直是各方學者關注的問題。針對養老問題，外國主要采取養老金政策，各國不約而同的都由政府制定了相關政策來解決養老問題，作為政府公共政策的一種，政府實施的一系列政策對于完善國家養老體系，保證老年人正常生活，維護社會穩定起到了重要作用。在中國面臨急速老齡化的過程中，傳統的家庭老年照護功能正日漸弱化。生育率的下降使得家庭子女數量減少，子女平均每人對老年父母的家庭照護負擔和機會成本也大大提高了，由此導致家庭老年照護“供給”能力的減弱，家庭“空巢化”加速發展。另一方面，政府在老年照護方面的資源供給也非常有限，目前，國家投入的養老機構只能滿足1%的老年服務需求，而且基本上還只是處在解決老年人吃住等基本的生活物質需求方面。與供給不足形成鮮明對比的是，需持續性照護的老人隨老年人口的增加也出現了快速增加的趨勢。此外，老年人健康功能不佳比率達到69.7%。在家庭養老功能弱化、政府投入不足的背景下，誰來照護老人不僅成為眾多家庭面臨的棘手問題，更是一個巨大的社會和公共政策問題。

與西方國家的養老政策相比，我國的養老體系雖然也有一個完善的體系，但是由于政府的福利政策發展歷程較短，存在人口基數龐大，血緣道義是中國家庭養老的核心，從2009年我國新型農村社會養老保險政策才開始對農村老年人發放養老金，但是發放的金額尚不足以保證農村老年人維持正常生活，所以在我國農村“養兒防老”仍然是老年人主要的養老方式，我國在農村養老保障的問題面臨更加嚴峻的問題。

二、養老服務提供涉及的相關理論

對于養老問題如何解決，學者們提出了多種理論，但始終最有效的理論政策依然離不開政府的支撐。首先社會保障理論認為應當兼顧公平與效率的問題，政府應該在社會保障領域承擔主要責任，特別是在保護社會弱勢群體方面；同時市場在社會保障資源配置方面發揮功能；其次，初次分配領域應堅持效率優先，而再分配領域應突出公平優先。該觀點的解決養老問題主要的政策就是對于有消費能力的老年人，可以利用市場來滿足其養老需求；另一方面，對于處于弱勢的老年人，應借助社會保障系統滿足其養老服務需求。

第二種福利多元理論的觀點認為社會福利服務可由公共部門、家庭社區、營利部門和非營利部門等四個部門共同負擔，提高福利服務提供的效率和質量。該觀點認為養老服務不應該由政府一力承擔，政府為單獨主體提供的養老服務，不能滿足老年人多樣化需求，同時政府提供福利服務會造成社會成員對政府服務過分依賴，工作意識淡化，削弱了家庭和社區責任，造成政府負擔過重、低效率導致社會資源浪費，不利于經濟發展。目前國際上主流觀點均認為政府在養老服務的提供上應該與市場找到一個平衡，政府只需要彌補市場不能夠的解決的部分。

三、我國養老政策的發展歷程

1956 年《國務院人事部、衛生部、內務部關于國家機關工作人員退休后享受公費醫療待遇幾個具體問題的通知》是國家部委文件中首次出現退休人員相關的文件。之后，中國在上世紀 50 年代初期建立了企業養老保險制度，并于1958 年和 1978 年做了兩次修改；1982 年，“中國老齡問題全國委員會”成立。1983 年，《中國老齡問題全國委員會關于我國老齡工作中幾個問題的請示》初次對中國老齡問題和老齡工作做出闡述和建議。民政部在1984 年全國民政社會福利工作會議上首次提出了社會福利社會化的構想；1991 年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年計劃和第八個五年計劃綱要》指出要積極引導農村建立不同形式的養老保障制度。同年，農村社會養老保險制度在山東等地開始試點，并制定了《農村社會養老保險基本方案》。1995年，民政部正式發文《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》。1996年，《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確指出養老保險是實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，保險費由國家、單位和個人共同承擔，從福利制度層面增加了養老主體。一直到 2006 年，各部委發布了一系列關于養老保險制度的文件，涵蓋對象逐步擴大。2016 年《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》中提出目標“到 2020 年，養老服務市場全面放開”，在這一階段基于我國養老問題越來越嚴峻，社會資本以及市場力量成為國家希望能夠促進完善國家養老服務的力量。

四、我國養老保障體系存在的問題

首先基于我國龐大的人口基數，以及龐大的農村老年人口來說，我國養老服務的資金投入不足，目前有限的財政資金多用于對社會養老保險制度的補充，很難再有大額資金投入到養老服務領域，因此在相繼出臺的各種規劃或意見當中，只是原則性地提出需要政府財政加大投入力度，但是并沒有約束性的財政支出項目; 第二，市場參與率低，雖然政府鼓勵市場主體參與養老服務，但是養老服務缺乏有效的引導機制，全社會參與率低。政府盡管出臺了促進社會資本投入的優惠政策，但是充其量只是降低了社會資本進入養老服務領域的門檻，沒有出現有利于養老服務機構長期運行的、行之有效的機制，同時由于市場化的養老服務價格昂貴，因此僅有少數老人能夠參與市場養老，而多數老人依然依靠后代或者政府支撐; 第三，缺乏專業性的養老服務人員，養老服務技能培訓較少，并且沒有形成完整的體系，對于養老服務的專業技術人員群體尚未在國內大規模培育起來;第四，是對養老服務質量沒有建立量化考核監管體系，我國政府目前僅對養老服務的場地、資金、床位等硬件條件進行監管，但對護理專業性、護理人員比例、康復狀況等有關養老服務水平的指標沒有硬性規定，也沒有引入第三方評估機制，難以對養老服務的提供者施加強有力的約束和監督。

五、對我國養老公共政策的建議

第一、政府想要充分發揮市場力量，培育新的養老服務供給主體，應當制定相關的補貼政策，對市場養老機構進行補貼，降低市場主體養老機構對于老年人的門檻。

第二、政府要完善設計和頒布養老服務項目的采購目錄，明確養老服務的種類、內容，要保證養老服務供給主體之間的公平競爭，養老社區建設要合理引用社會資本，規定完善社區養老服務功能。

第三、要在城鎮發展規劃中納入養老服務設施建設項目，也可以利用市區內閑置的土地或通過改擴建閑置房屋，來緩解土地供應不足的問題。

第四、政府還需要加大對養老服務培訓的資金投入力度，增加硬件供應，建設養老服務的專業培訓學校及直接投資社區養老服務設施; 另一方面改善軟件條件，即廣泛宣傳養老服務業，增加養老服從業人員的薪酬，轉變社會對從業人員的歧視心理。